2022年5月19日，由北約成員國軍隊總參謀長組成的北約軍事委員會在比利時布魯塞爾的北約總部舉行會議 1997年3月，芬蘭赫爾辛基，兩個病人見面了。一方是此前不慎摔傷了腿的美國時任總統(tǒng)克林頓，一方是心臟搭橋術后不久又患重感冒并發(fā)肺炎的俄羅斯時任總統(tǒng)葉利欽。在這場首腦會晤上，前者致力于向后者表明，北大西洋公約組織（簡稱北約）的東擴，已不可避免。后者原本希望簽署一份具有法律約束力的文件，使俄羅斯對北約的行動擁有發(fā)言權和否決權，但遭到拒絕。
會晤前一天晚上，尚處在膝蓋手術恢復期的克林頓難以入睡——他聽到天花板上傳來一聲巨響。第二天，他和葉利欽開玩笑說，俄羅斯人雇了一個芬蘭人在屋頂上跳來跳去。這個笑話如今看來像個微妙的預言，只是角色有了變化——最近，芬蘭和瑞典改變長期以來的中立政策，正式遞交加入北約的申請。芬蘭這次“跳出”，讓北約在不斷東擴的基礎上更有可能北擴，無疑將進一步刺痛一直反對北約擴張的俄羅斯。
土、克總統(tǒng)說“不”
《北大西洋公約》被視為“北約憲章”，其第五條規(guī)定，針對歐洲或北美一個或數個締約國的武裝攻擊，都應被視為針對全體締約國的攻擊，其他成員國必須采取包括武力行動在內的援助行動。這就是所謂的“集體防衛(wèi)”或“集體安全”原則。“芬蘭與俄羅斯有長約1300公里的陸地邊界，芬蘭加入北約，意味著北約與俄羅斯的陸地邊界線長度直接翻番，而且會使北約與俄羅斯的科拉半島、圣彼得堡等戰(zhàn)略要地或重要城市距離更近。”中國人民大學國際事務研究所所長王義桅對《環(huán)球人物》記者說，“同時，如果芬蘭和瑞典加入，也意味著北歐五國全部加入北約陣營。北約對俄羅斯的地緣圍堵進一步加強。”
5月18日，北約秘書長斯托爾滕貝格在位于比利時布魯塞爾的北約總部，歡迎芬蘭和瑞典駐北約大使，接受兩人遞上的申請。他對此“熱烈歡迎”，喜氣洋洋地說：“你們是我們最親密的伙伴，所有盟國都認同北約擴大的重要性。”這個全球最大軍事聯盟的領導人站在兩國大使中間，他們背后是北約、芬蘭和瑞典的旗幟。
不過，斯托爾滕貝格熱情承諾的“抓住歷史性時刻”“迅速采取行動”剛出口，就遭遇了阻力。在北約最高政治決策機構北大西洋理事會隨即召開的會議上，土耳其有所“保留”，這使得北約無法“達成立即推進‘入約’進程所需的共識”。要加入北約，芬蘭和瑞典必須獲得北約30個成員國的“一致同意”。
土耳其總統(tǒng)埃爾多安不止一次就芬蘭和瑞典兩國加入北約表達反對態(tài)度，他批評兩國對恐怖組織沒有“明確和毫不含糊”的立場，若兩國加入，“北約屆時不再是一個安全組織，而將成為恐怖分子的聚集地”，另外，土耳其“不會同意那些對土耳其實施制裁的國家加入北約”。除了埃爾多安，克羅地亞總統(tǒng)米拉諾維奇也發(fā)聲反對芬蘭和瑞典“入約”，他表示，北約在吸納這兩國前，應首先解決巴爾干地區(qū)存在的一些問題。有評論稱，北約擴張得越積極，組織內部的裂痕就會越大。
“北約內部一直存在兩種矛盾。”中國人民大學國際關系學院教授蒲俜對《環(huán)球人物》記者說，“一是北約東擴后，加入的所謂新歐洲國家與法、德等所謂老歐洲國家的矛盾；二是美國和歐洲國家的矛盾。美國和歐洲國家對歐洲安全的考慮不同，但北約軍事指揮權一直掌握在美國人手中。歐洲也曾嘗試建立自己的軍事組織，不過難成氣候，導致軍事上至今依賴美國。”
1949年4月4日，美國、英國、法國、荷蘭 、比利時 、盧森堡、加拿大、丹麥、挪威 、冰島 、葡萄牙、意大利12國在美國首都華盛頓簽訂《北大西洋公約》。
1949年，美國、英國、法國、意大利等12個國家在美國首都華盛頓簽訂《北大西洋公約》。美國時任總統(tǒng)杜魯門在簽約儀式上講話。
北約形成于冷戰(zhàn)初期，主要是為遏制蘇聯。1949年，美國、英國、法國、意大利等12個國家在美國首都華盛頓簽訂《北大西洋公約》。冷戰(zhàn)期間，北約3次擴容。面對北約的壓力，以蘇聯為首的東歐社會主義國家于1955年成立華沙條約組織（簡稱華約），在歐洲形成兩大集團對立的局面，直到1991年，華約解散，蘇聯解體，冷戰(zhàn)結束。北約也就此完成“歷史使命”，失去了存在的合法性，何去何從，轉折還要從克林頓說起。
美國主導
1993年1月就職的克林頓，是自羅斯福后第一位不需要冷戰(zhàn)戰(zhàn)略的美國總統(tǒng)，也是自塔夫脫后第一位不需要蘇聯政策的總統(tǒng)，他面對的是一心“西傾”的俄羅斯。
剛上任時，“俄羅斯優(yōu)先”是克林頓的外交導向。宣誓就職僅三天，他就致電葉利欽，承諾在自己執(zhí)政期間，“俄羅斯將成為美國外交政策的重中之重”，并將盡其所能幫助葉利欽改革俄羅斯。他還強調，任命自己的密友、俄羅斯問題專家塔爾博特負責俄羅斯事務，將保證他在美俄關系中“高度的個人參與”。
塔爾博特是克林頓在牛津大學讀書時的室友，翻譯過《赫魯曉夫回憶錄》，畢業(yè)后在《時代》周刊工作了21年，專注外交等領域的報道。克林頓當選美國總統(tǒng)后，塔爾博特受老同學邀請，成為國務卿特別顧問和無任所大使，處理美國與蘇聯新獨立國家關系。他很快又當上副國務卿，并一直干到2001年克林頓第二個總統(tǒng)任期結束，是克林頓政府關于俄羅斯事務的主要決策者之一。
當時美國政界關于北約是否擴大、如何擴大，存在三派觀點。反對的是國防部，因為不想承擔新的軍事義務，且認為中東歐國家加入可能“稀釋”北約軍事實力。國家安全事務助理萊克是“激進東擴”的代表，力主北約盡快擴大，以推進“民主化”。塔爾博特屬于第三派，他提出北約應緩慢擴大，否則會把俄羅斯擠到北約的對立面。在1993年10月給國務卿的備忘錄中，他寫道：“我們不能以犧牲對俄羅斯改革的支持來推動北約東擴。”
克林頓最后采納了塔爾博特的觀點，并給北約擴員設置了鋪墊，就是國防部提出的北約東擴替代計劃——“和平伙伴關系”計劃。“國防部的原意是在北約不擴員的前提下，密切與原華約國家的軍事聯系，不過這一計劃很快成為克林頓政府為北約擴大做準備的機制。”外交學院國際關系研究所教授李海東對《環(huán)球人物》記者表示，“北約東擴有兩層含義，一層是吸收成員國，還有一層是延展制度，但不吸收新成員。冷戰(zhàn)后，北約從軍事組織轉向政治軍事組織，東擴的政治意涵增加。”
美國最初試圖讓俄羅斯相信，加入“和平伙伴關系”計劃并不意味著獲得北約成員資格。1994年1月，北約正式做出東擴決定?？肆诸D一方面安撫迫切“入約”的歐洲國家，稱“伙伴關系不是一個永久等待室”“現在的問題不是北約是否擴大，而是何時擴大，如何擴大”；一方面又盡力安撫俄羅斯，給出“不突然襲擊，不倉促進行，不排斥拒絕”的“三不”保證。
沒承想，美俄元首的正面沖突緊隨而來。在當年底有50多國首腦出席的歐安會布達佩斯峰會上，克林頓致辭說：“北約以‘和平伙伴關系’計劃為新成員開啟了大門。”“北約不會自動排除某個國家加入，同時，也不允許任何外部國家否決北約的擴大。”葉利欽感覺這是對“三不”保證的背叛，是給他的“突然襲擊”，大為光火，猛烈抨擊道：“歐洲還沒來得及擺脫冷戰(zhàn)遺產，現在卻冒險投入冷和平中。”他說，不能再制造新的分裂，而要促進歐洲的統(tǒng)一，“擴大北約的計劃與這一邏輯背道而馳……如果這是為了使北約的責任區(qū)更靠近俄羅斯，那么我要說，這是過早地放棄了俄羅斯的民主。”克林頓也毫不客氣，反駁稱不論俄羅斯是否同意，北約擴容都將進行。這次沖突如此可怕，以致美國的外交團隊把“布達佩斯”作為外交災難的同義詞。
1995年9月，北約正式公布東擴計劃研究報告，主張北約東擴“慢步走”。其后，北約和俄羅斯就雙邊關系展開談判，塔爾博特班子制定了一個備忘錄，提出不容俄羅斯逾越的談判底線，包括拒絕給予俄羅斯關于北約事務的直接或暗示否決權；不放慢北約東擴進程；不對別的國家，如波羅的海國家關閉北約大門等。時任北約秘書長索拉納正是根據這一腳本與俄方談判的。
1997年3月，克林頓（左）和葉利欽在芬蘭赫爾辛基會晤。
當克林頓與葉利欽1997年3月在赫爾辛基舉行本文開頭提到的那次會晤時，雙方在北約東擴問題上依舊各說各話，但“同意存在分歧”。葉利欽告訴克林頓：“我們的立場沒有改變。北約東擴是一個錯誤。我需要采取措施減輕北約東擴帶給俄羅斯的負面影響。我準備與北約達成協(xié)議，不是因為我想，而是因為這是我必須采取的步驟。此外沒有別的辦法。”
兩個月后，美俄宣布就《俄羅斯聯邦與北大西洋公約組織相互關系、合作和安全基本文件》（簡稱《基本文件》）達成一致。文件規(guī)定：北約與俄羅斯設立常設聯合委員會作為雙方“經常性的磋商、協(xié)作以及在合適情況下共同行動的機制”“北約沒有意圖、計劃和理由在新成員國領土上部署核武器”。
葉利欽簽署《基本文件》被普遍視為俄羅斯認可北約東擴的標志。中國社會科學院榮譽學部委員陶文釗分析認為，俄羅斯簽署是迫不得已，因為美國和北約是強者，俄羅斯是弱者。“北約東擴是美國采取的戰(zhàn)略擴張，而俄羅斯得到的補償只是戰(zhàn)術性的、策略性的。”
就在這一年，北約正式邀請波蘭、匈牙利和捷克三國就“入約”磋商，以便三國在1999年加入北約。“歐洲國家對擴容名單有過不同看法，但最終由美國決定。這也可以看出，北約擴大的進程，從決定東擴、制定計劃，到確定候選國，都是美國主導的。”李海東說。
“他們厚顏無恥地欺騙了我們”
進入新世紀，美俄領導人分別換上了小布什和普京。兩人2001年6月首次見面后，小布什評價說：“看著這個男人的眼睛……我能感覺到他的靈魂。”3個月后，“9·11”事件發(fā)生，普京第一時間致電小布什表示哀悼，這被稱為“終結冷戰(zhàn)的具體時刻”。他同意美國運送人道和補給物資的飛機飛越俄羅斯領空，還同意美軍把中亞作為反恐戰(zhàn)爭的前沿基地。
“小布什和普京剛開始應該說還對對方抱有較大期待，尤其在反恐問題上有一致的立場。”中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員刁大明對《環(huán)球人物》記者說，“但經歷了冷戰(zhàn)40多年的隔絕，加之兩國在軍事安全議題上的結構性矛盾，克林頓和葉利欽都無法修復的美俄關系，小布什和普京也難以修復，他們經歷了對對方失去幻想的過程。”
矛盾很快出現。2001年底，小布什宣布美國單方面退出美蘇在1972年簽訂的《反彈道導彈條約》，以便發(fā)展和部署導彈防御系統(tǒng)。普京隨即向全國發(fā)表電視講話，警告美方此舉會令軍控和防止核武器擴散努力受損。2003年，美國的反恐目標從阿富汗轉向伊拉克，在聯合國未授權的情況下發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭。這一軍事行動直接加強了美國在中東的軍事存在，擠壓了俄羅斯的戰(zhàn)略生存空間。普京斥其為一個“嚴重的政治錯誤”。
與此同時，美方開始加大對“新歐洲”的關注，這是美國時任國防部長拉姆斯菲爾德在2003年提出的說法。“所謂新歐洲國家就是蘇聯原加盟國，美國發(fā)現從冷戰(zhàn)結束到新世紀初，這些國家并沒有完全倒向西方，美國要進一步驅動這些國家，除了政治和經濟，還要在防務和安全上進一步把這些國家納進來。”刁大明說。
2002年11月，北約批準第二輪東擴，包括波羅的海三國愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛，以及斯洛伐克、斯洛文尼亞、羅馬尼亞和保加利亞。小布什說：“我想讓俄羅斯和普京總統(tǒng)明白，沒有必要懼怕北約東擴，波羅的海三國加入北約對俄羅斯是有益的。”2004年，七國正式加入北約。這是北約歷史上最大規(guī)模的一次擴容，一下將組織邊界擴展至俄羅斯的西大門。
“1999年‘入約’的波蘭已經和俄羅斯飛地加里寧格勒接壤，2004年的這次東擴又一次性納入波羅的海三國，可以說是第一次直接地、明顯地不考慮俄羅斯合理安全關切的擴容。”刁大明說，“再加上2003年、2004年，格魯吉亞和烏克蘭相繼出現‘顏色革命’，親西方領導人上臺，進一步加劇了俄羅斯對北約的反感。”
2005年2月，小布什（左）與普京（右）在斯洛伐克會晤。 普京與小布什的關系急轉直下。2005年在斯洛伐克會晤時，兩人爭執(zhí)不斷。小布什后來向英國首相布萊爾抱怨說，那次會面就像初中辯論賽一樣，普京不斷回擊他的觀點。“我在那兒坐了1小時45分鐘，沒完沒了。”
2008年，即將卸任的小布什又公開支持烏克蘭和格魯吉亞加入北約，他說，盡管俄羅斯反對兩國向北約靠攏，但俄羅斯對該問題“沒有否決權”。這直接導致隨后格魯吉亞和俄羅斯在南奧賽梯地區(qū)的戰(zhàn)爭。“那是一個真正的錯誤”，在克林頓政府時期任美國駐烏克蘭大使的皮弗說，“這把俄羅斯人逼瘋了，又給了烏克蘭和格魯吉亞盼頭，但后來從未實現。”
2009年，北約第三次東擴，阿爾巴尼亞和克羅地亞加入。此后兩次東擴分別在2017年和2020年，黑山和北馬其頓先后加入。北約成員數定格在目前的30個。
“他們在（20世紀）90年代和我們說，不會向東移動一寸。結果怎么樣？我們被騙了。他們厚顏無恥地欺騙了我們。北約東擴了五次。我們是去美國邊境了嗎？還是去了英國邊境？是他們來找我們了。”2021年6月，在北約布魯塞爾峰會之前，普京如此痛斥道。
劍指全球
北約的邊界究竟在哪？事實上，自1952年土耳其加入北約，這個問題就已經被提出。“土耳其一半在歐洲，一半在亞洲，位于黑海和地中海之間，它的加入，一開始就突破了‘北大西洋’劃定的地理界線。”刁大明說。
1997年，美國地緣政治學家布熱津斯基出版了《大棋局：美國的首要地位及其地緣戰(zhàn)略》。在書中，他設計規(guī)劃了北約的全面擴大，烏克蘭是他重點分析的地緣政治支軸國家之一。
同一時期被克林頓任命為國務卿的奧爾布賴特，正是布熱津斯基的學生。身為捷克斯洛伐克后裔，奧爾布賴特有著深刻的冷戰(zhàn)記憶，風格強硬，被稱為“鐵娘子”。她說中歐國家加入北約是“骨子里和基因里的東西”，北約首次東擴就是在她起勁推動下實現的。2010年，奧爾布賴特領導的專家小組完成了一份北約未來發(fā)展戰(zhàn)略建議報告，交由北約時任秘書長拉斯穆森，后者表示將根據這份報告起草北約新戰(zhàn)略構想。
當時北約正謀求轉型。拉斯穆森一上任，就任命了一個12人組成的專家小組，為新戰(zhàn)略構想征求意見，提出建議。建議中有兩條很重要：重申集體防衛(wèi)，強調越境行動。那時北約除了東擴，已經走出跨大西洋地區(qū)這一“傳統(tǒng)防區(qū)”，直接參與了科索沃戰(zhàn)爭和阿富汗戰(zhàn)爭。專家小組強調，北約必須具備“遠離家園、跨境行動的能力”。
奧爾布賴特在公布報告的新聞發(fā)布會上說，“北約應在確保成員國安全的同時，發(fā)展多樣化的伙伴關系，在成員國境外靈活、高效地采取行動。這將是北約未來數十年發(fā)展的準則。”“境外行動包括軍事行動，也包括接觸和磋商、危機管理、防止核擴散和軍控等。”在2010年舉行的北約里斯本峰會上，北約戰(zhàn)略新概念文件通過，指導了北約至今的發(fā)展。今年6月，北約馬德里峰會將制定新的戰(zhàn)略規(guī)劃，或將成為北約又一轉折點。
“通過‘和平伙伴關系’計劃、‘能力增強’計劃等合作框架，北約有了很多伙伴國，現在又在亞太地區(qū)頻繁動作，事實上已經有了全球化傾向。”刁大明說，“毫無疑問，北約正在成為美國擴展全球霸權的工具。”
王義桅認為，美國的軍工復合體是推動北約不斷擴大的重要推力之一。“新‘入約’國家，會為美國創(chuàng)造大筆武器裝備生意，不僅可以帶來大量金錢，對于美國軍工的科研創(chuàng)新，以及美國技術標準的全球化，都是至關重要的。”此外，美國不斷炒作“全球公域”概念，也是為北約轉型尋求新的合法性。“全球公域”即不為任何一個國家所支配但所有國家的安全繁榮都要依賴的領域或區(qū)域，代表是深海、極地、互聯網和外太空。“美國反復強調這種來自‘全球公域’的威脅，就是要爭奪控制權，制定新的更高標準的規(guī)則，另起爐灶搞全球化，北約也可以變成一個真正意義上全球層面的安全和經濟架構。而基于‘全球公域’概念，馬斯克的‘星鏈’計劃，還有美國的海底光纜公司和相關利益集團，都可以成為推動北約擴大甚至全球化的力量。”
“北約的終極目標不只是摧毀蘇聯后接著搞垮俄羅斯，某種意義上也是西方文明隨著經濟全球化擴張‘受挫’后，又尋求加大安全擴張，以續(xù)寫‘西方中心論’的神話。尋找敵人、制造威脅、消滅異類，是北約展示的擴張邏輯。”王義桅說。（記者 朱東君）
